Na segunda parte de artigo conjunto publicado no Consultor Jurídico – CONJUR, os Consultores Legislativo do Senado Federal, Marcus Peixoto e Paulo Viegas, e a professora titular da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, advogada e coordenadora do Observatório para Qualidade da Lei e do LegisLab, Fabiana Soares, detalharam a Lei nº 14.948/2024, que institui o marco legal do hidrogênio de baixa emissão de carbono.

Elaboração da Política Nacional do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (parte 2)

No Diário Oficial da União, em edição extra de 2/8/2024 — nº 148-A (p. 1, col. 2) foi publicada a Lei nº 14.948/2024, – que compreende o Marco Regulatório do Hidrogênio Verde. Foram criados o Regime Especial de Incentivos para a Produção de Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (Rehidro); a Política Nacional do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono, como parte da Política Energética Nacional disposta na Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997; e os incentivos para a indústria do hidrogênio de baixa emissão de carbono.

A lei dispõe sobre cinco princípios e 20 objetivos da política supracitada, além de 20 conceitos e definições que oferecem parâmetros para o tratamento jurídico da disciplina. Essas disposições tiveram origem no Projeto de Lei nº 2.308/2023 (Emenda-CD), que previa dois programas entre os instrumentos de implementação da Política: o Programa Nacional do Hidrogênio (PNH2); e o Programa de Desenvolvimento do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (PHBC).

Ocorre que o primeiro corresponde a um mecanismo de implementação da política supramencionada, enquanto o segundo remete à ideia inicial de criação de um fundo de financiamento das iniciativas previstas nessa política, mas que a acabou recebendo a denominação de programa. O uso dessa palavra para dois significados distintos tornas o texto do projeto confuso, em desrespeito a melhor prática disposta na Lei Complementar nº 85/98 cujo objetivo é dirigir a elaboração de leis.

O resultado decorre da tentativa de convergir interesses sobre a mesma matéria, os quais se salientam em negociações políticas baseadas em distintos pontos de vista — geográficos, econômicos e sociais — que ocorrem num universo multipartidário e um modelo legislativo bicameral. Dessa forma, imperfeições no texto legislativo, ainda que indesejáveis, podem ocorrer, porém seus efeitos práticos podem ensejar dificuldades para os Executivos, as empresas e claro, possíveis questões judiciais.

Considerando que o planejamento legislativo e a avaliação do resultado da lei (objeto da legística) não estão na pauta, esse é um dos riscos que os legislativos correm quando objetivos e efeitos da lei conflitam.

Os artigos 30 a 35 foram vetados e o resultado inviabiliza o PHBC, que asseguraria fontes de recursos financeiros essenciais para a sustentação da política pretendida. Na sua totalidade, os dispositivos vetados dispunham sobre: os objetivos do PHBC; nove diferentes fontes de recursos para financiamento de suas ações; critérios para concessão de valores crescentes de crédito fiscal (a ser concedido para produtores ou compradores de hidrogênio de baixo carbono), que somariam, entre 2028 e 2032, R$ 18,3 bilhões; e a possibilidade da subvenção econômica na comercialização de hidrogênio de baixa emissão de carbono e seus derivados.

O Poder Executivo, na Mensagem nº 741, de 2 de agosto de 2024, defendeu que tais “dispositivos contrariam o interesse público ao instituir incentivos que violam conceitos instituídos na legislação financeira e orçamentária e geram imprecisões que conferem insegurança jurídica para implementação da estratégia de ampliação da oferta e produção do hidrogênio de baixo carbono”.

Metodologia legística

A parte final da mensagem traz um dos problemas que poderiam ser tratados pela metodologia da legística. O que vemos é a governança do setor prejudicada na sua perspectiva de longo prazo. Foram eliminadas as fontes de recursos do artigo 31 e as disposições quanto a concessão de crédito fiscal para o desenvolvimento da cadeia produtiva em apreço dispostas no artigo 32 do PL.

Quanto ao PNH2, ele foi mantido, mas ainda terá suas competências, diretrizes e atribuições instituídas, em boa medida, mediante regulamento e diretrizes do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) o que confere algum grau de incerteza que poderia ser superado por disposições legais.

A Lei institui ainda um Comitê Gestor do Programa Nacional do Hidrogênio (Coges-PNH2), ao qual é atribuída a competência de estabelecer as diretrizes para execução da PHBC, observado o que for estabelecido pelo CNPE. O Coges-PNH2 será integrado por até 15 representantes de órgãos do Poder Executivo, na forma de regulamento, além de: I – 1 representante dos Estados e do Distrito Federal; II – 1 representante da comunidade científica; e III – 3 representantes do setor produtivo. Portanto, decreto presidencial disporá sobre a composição de 11 outros integrantes do Comitê, e sobre a forma de escolha dos representantes do Coges-PNH2 que não integram o Poder Executivo federal.

A autorização para a produção do hidrogênio, carregamento, processamento, tratamento, importação, exportação, armazenagem, estocagem, acondicionamento, transporte, transferência, revenda à comercialização de hidrogênio, seus derivados e carreadores, caberá à ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis), respeitadas as atribuições das demais agências reguladoras conforme as fontes utilizadas no processo de produção.

Essa disposição, por um lado, pode ser eficiente no que tange à aplicação do hidrogênio de baixo carbono para fins industriais. Contudo, ela encontra-se afastada das necessidades oriundas de cadeias de produção de hidrogênio mais limpas, voltadas à exportação, como são aquelas associadas à geração de energia solar-fotovoltaica e eólica para fins de produção do hidrogênio. Logo, num sentido figurado de comparação, se o propósito do marco legal é incentivar cadeias produtivas mais limpas, e delegar a governança do setor para a agência que lida com interesses da indústria de hidrocarbonetos, é possível inferir sobre o risco pela gestão da granja para a raposa.

A lei institui ainda o Sistema Brasileiro de Certificação do Hidrogênio, o que é importante para fins de conferir o atesto de qualidade ao hidrogênio produzido e permitir que se acesse mercados que exijam menor pegada de carbono em seu processo produtivo, como ocorre com o mercado da União Europeia, que se apresenta como maior interessado e demandante por hidrogênio verde, de baixa pegada de carbono.

A Lei publicada faz 24 referências à necessidade de regulamento de diversos dispositivos. Por um lado, essa situação ode conferir mais agilidade aos processos inerentes a essa indústria. Por outro, gera alguma incerteza para os agentes econômico que dela participam. Não obstante, a opção de conferir maior flexibilidade normativa pode fazer sentido em pelo menos parte da indústria do hidrogênio, diz-se, naquela em que as inovações estejam mais presentes.

Leis para desenvolvimento, atuam para futuro, têm uma dimensão intergeracional e necessariamente articuladas com outros atos normativos (outras leis & regulações) com objetivos tecnológicos pois são dependentes de inovações e da capacidade institucional de fomentá-las. Para isso, o sistema de governança legislativo-regulatória que deve definir pautas e temas necessita também de um aparato procedimental mais inovador e capaz de conciliar duas perspectivas: a permanência que assegura a segurança jurídica e a temporalidade que assegura a tomada de decisão no momento adequado, diante do avanço tecnológico.

Dentre os princípios previstos na nova lei, diretores da atividade de densificação normativa [1], ressaltamos alguns que evidenciam a necessária articulação entre a tecnologia fim e a tecnologia meio (inovação no processo de elaboração legislativo-regulatória).

O artigo 2º, por exemplo, fixa a meta/princípio de descarbonização da matriz energética de forma competitiva no mercado brasileiro, seguida do fomento à pesquisa e desenvolvimento do uso do hidrogênio de baixa emissão de carbono. Enquanto isso, nos objetivos da Política Pública, a mitigação dos gases de efeito estufa (GEE), o reconhecimento do tema como interesse nacional. Além disso, há o comprometimento para com o desenvolvimento sustentável nas rotas de produção do hidrogênio que considere os interesses do consumidor quanto ao preço e à qualidade e oferta.

A articulação para com a pesquisa e desenvolvimento é outro imperativo legal a assegurar as condicionantes para ações normativas e ações governamentais concertadas com a tecnologia e inovações que assegurem a autonomia científica brasileira.

Na perspectiva da “tecnologia-meio”, a conformidade com a lei se apresenta na garantia de processos de elaboração normativa que tenham uma dimensão de “planejamento” própria da atividade de avaliação que mira os resultados ou efeitos das legislações e regulações, também o artigo 2º impõe a “previsibilidade na formulação de regulamentos e concessão de incentivos. Na prática, isso significa que a atividade de avaliação prévia deve demonstrar e justificar deveres, obrigações, permissões além de sanções premiais que modulem o comportamento dos afetados, na direção escolhida pelo agente regulador.

Assim, os temas e competências a serem mobilizados para a realização das metas e objetivos da PHBC exigem a concertação inicial não apenas internamente ao Ministério das Minas e Energia, mas também ao MDIC, aos ministérios da Agricultura, do Meio Ambiente, da Ciência e Tecnologia, e à Capes, além das agências reguladoras como ANP, Aneel, ANA, ANTT e outros entes com competências normativas a serem identificados no curso da avaliação (que permite um juízo de previsibilidade) dos atos normativos que se seguirem.

O Decreto nº 12.150, também publicado em agosto de 2024, traz os fundamentos da estratégia nacional da melhoria regulatória. Leis para desenvolvimento necessitam de processos céleres aptos a promoverem a maior efetividade de princípios e objetivos legais, além do aprimoramento dos processos regulatórios.

As diretrizes da política para a melhoria regulatória elencam um governo aberto; o uso de evidências na atividade de elaboração normativa; a temporalidade e os recursos modulados pelo nível de impacto futuro; a accountability; o incremento do bem-estar social; o fomento da inovação. Já o protagonismo conferido ao Comitê Gestor do Pro Reg pode indicar o desenvolvimento de ações futuras de concertação entre os atores normativos da administração pública federal, necessária ao marco regulatório de hidrogênio verde. O Executivo federal tem investido tempo e criado procedimentos para regulações mais eficazes e com menor potencial de conflitos judiciais.

O Brasil está sintonizado com a necessidade mundial de enfrentar os impostos pela desafios da transição energética, o hidrogênio é uma das portas a serem abertas. Cabe ao sucesso da concertação entre leis e regulações o objetivo de evitar que uma boa pauta legislativa tenha seus necessários efeitos queimados por curto-circuito.

Um Pro Leg para os legislativos é uma inovação em processo essencial à visão de futuro, típica das leis para desenvolvimento.

Fonte: https://www.conjur.com.br/2024-set-03/elaboracao-da-politica-nacional-do-hidrogenio-de-baixa-emissao-de-carbono-parte-2/

Em artigo conjunto publicado no Consultor Jurídico – CONJUR, os Consultores Legislativo do Senado Federal, Marcus Peixoto e Paulo Viegas, e a professora titular da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, advogada e coordenadora do Observatório para Qualidade da Lei e do LegisLab, Fabiana Soares, detalharam a Política Nacional do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono.

Elaboração da Política Nacional do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono

Legislações para o desenvolvimento frutificam no contexto dos avanços tecnológicos e visam impulsionar, de modo planejado, a solução de problemas públicos, sobretudo com impactos intergeracionais. No caso, os efeitos dos combustíveis fósseis sobre a temperatura do planeta, a geopolítica da União Europeia, novas possibilidades para a matriz energética brasileira e condições geográficas favoráveis, fomentam a aposta no hidrogênio.

O gás hidrogênio (H₂) possibilita a utilização da sua energia para consumo em outro local distante da sua extração. É obtido, sobretudo, a partir de processos industriais em diferentes cadeias produtivas [1], dentre eles o de reforma a vapor do metano (SMR, na sigla em inglês), a principal forma de produção de hidrogênio nas indústrias química e do petróleo.

Já o hidrogênio oriundo do processo de gaseificação do carvão decorre da conversão do carvão em gás de síntese (monóxido de carbono e hidrogênio). Um terceiro processo industrial utiliza a biomassa (resíduos agrícolas e florestais) para produzir gás de síntese, também purificado para a obtenção do hidrogênio. Por sua vez, o hidrogênio verde (baixo carbono) é gerado a partir das fontes renováveis como hídricas, eólica, solar fotovoltaica , processado via eletrólise (passagem de uma corrente elétrica por H₂O, separando essa molécula em O₂ e hidrogênio H₂) [2].

A produção de hidrogênio durante o refino do petróleo e processamento de gases pode ser considerada incidental, sendo usado para a remoção de impurezas. Pode, ainda, ser utilizado para outras finalidades, como na produção de energia ou como insumo de outros processos.

Cada cadeia produtiva tem vantagens e desvantagens no que tange a custos, eficiência e impacto ambiental para produção de hidrogênio. Desde 2010, sobretudo, nos anos de 2018 e 2019, surgiram em diversos países iniciativas governamentais e empresariais voltadas para o desenvolvimento e uso do hidrogênio para fins energéticos. Alemanha, Reino Unido, Coreia do Sul, Austrália e China lançaram políticas para impulsionar o uso do hidrogênio em setores como transporte, indústria e energia.

Em 2020, o interesse da União Europeia e os investimentos em hidrogênio aumentaram a necessidade de soluções para a redução das emissões de carbono, dependência de gás natural de sua matriz energética, enfrentamento das mudanças climáticas. Foram anunciados projetos [3] de hidrogênio verde, inclusive no Brasil [4], que podem produzir esse tipo de combustível a um custo relativamente baixo, a partir de eletricidade gerada por fontes renováveis

No Brasil, as diferentes formas de produção de hidrogênio resultam na formação de grupos de interesse nem sempre alinhados entre si, pois os diferentes processos de produção do hidrogênio têm necessidades diversas e também aplicações variadas (com fins puramente energéticos, como insumos de produção ou para fins de locomoção/transporte).

A diversidade na indústria do hidrogênio pode levar ao alinhamento ou não de diversos interesses econômicos, inclusive regionais. As questões sensíveis sobre o tema incluem: a governança regulatória; a classificação do hidrogênio (em cores ou em “rotas” de produção); a certificação do hidrogênio produzido; os subsídios requeridos (sobretudo de natureza regulatória e tributária); as formas de financiamento dos respectivos investimentos; e os impactos dos projetos com relação a questões de sustentabilidade ambiental, incluindo o uso da água. Identifica-se a ação de grupos de interesse que se organizam em função, sobretudo, do processo ou cadeia produtiva envolvidos (cadeia do gás, do etanol, e da geração de energia — hídrica, eólica ou solar fotovoltaica), ou de interesses econômicos regionais específicos.

Projetos de lei e outras frentes

No Congresso Nacional tramitam vários projetos sobre a produção do hidrogênio verde, hidrogênio de baixo carbono e hidrogênio renovável: 1) O PL 725/2022 disciplina a inserção do hidrogênio como fonte de energia no Brasil, e estabelece parâmetros de incentivo ao uso do hidrogênio sustentável; 2) O PL 3.452/2023 dispõe sobre conceito e incentivos ao uso energético do hidrogênio no Brasil; 3) O PL 4.907/2023 estabelece a definição legal, setorial e de licenciamento ambiental de hidrogênio verde; e 4) O PL 1.086/2024 altera a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, para estabelecer margem de preferência para os modelos movidos a biocombustíveis ou a hidrogênio nas compras e locações de veículos automotores, bem como para os biocombustíveis e o hidrogênio verde nas compras de combustíveis para o abastecimento de veículos automotores. Mas há outros, e ainda mais importantes.

Na Câmara dos Deputados foi criada em março de 2023 a Comissão Especial Transição Energética e Produção de Hidrogênio Verde (Ceenerg), com 34 membros titulares e 34 suplentes. A Ceenerg apresentou, como fruto de seu trabalho, o PL 5.751/2023, que institui o marco legal do hidrogênio de baixa emissão de carbono, dispõe sobre a Política Nacional do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono, seus princípios, objetivos, conceitos, governança e instrumentos, alterando a Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, a Lei nº 9.991, de 24 de julho de 2000, a Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002, a Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004, Lei nº 11.508, de 20 de julho de 2007, a Lei nº 14.182, de 12 de junho de 2021. Foi distribuído às Comissões de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CMADS), onde aguarda relatório do Dep. Fernando Mineiro (PT-RN); Minas e Energia (CME); Finanças e Tributação (CFT) e Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC).

No Senado a Resolução nº 2 de 16/03/2023 chegou a criar a Frente Parlamentar de Fomento do Saneamento Básico, do Hidrogênio Verde e do Crédito de Carbono, mas a Frente não chegou a ser instalada. O Ato do Presidente do Senado Federal n° 4, de 14 de março de 2023 criou a Comissão Especial para Debate de Políticas Públicas sobre Hidrogênio Verde (CEHV).

O debate sobre hidrogênio verde teve início e continuidade, no Senado Federal com dez senadores e seu presidente o senador Cid Gomes e como relator, o senador Otto Alencar. A CEHV realizou 16 reuniões, desde quando foi instalada, em abril de 2023, até junho de 2024, das quais oito foram audiências públicas, que receberam quase 50 convidados palestrantes, de diferentes entidades dos setores público e privado.

Todas as audiências, relacionadas na página da CEHV na internet, foram transmitidas online pelo canal do YouTube do e-Cidadania. Audiências foram realizadas fora do Senado Federal, como a que ocorreu no Porto de Pecém, no Ceará.

A CEHV recebeu cinco projetos de lei para sua análise, mas que não tramitaram apensados: 1) O PL 1.878/2022 cria a política que regula a produção e usos para fins energéticos do Hidrogênio Verde; 2) O PL 1.880/2022  dispõe sobre o programa de incentivos para a produção em escala de células de combustível, aproveitando o potencial das cadeias de valor do hidrogênio, etanol e biogás (ambos de iniciativa da Comissão de Meio Ambiente — CMA, do Senado); 3) O PL 2.308/2023 (iniciativa da Câmara dos Deputados) institui o marco legal do hidrogênio de baixa emissão de carbono; 4) O PL 3.173/2023, do senador Astronauta Marcos Pontes (PL-SP) propõe, o Programa Nacional do Hidrogênio Verde (Prohidroverde), destinado a fomentar a produção, distribuição e utilização de hidrogênio gerado a partir de fontes renováveis de energia; e 5) O PL 5.816/2023, de iniciativa conjunta do senador Fernando Dueire (MDB-PE), senador Astronauta Marcos Pontes (PL-SP), senador Cid Gomes (PDT-CE) dispõe sobre a indústria do hidrogênio de baixo carbono e suas tipificações; a sua respectiva estrutura e fontes de recursos, e altera a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, a Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, a Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002, a Lei nº 11.488, de 15 de junho de 2007, Lei nº 11.508, de 20 de julho de 2007.

O PL 5.816/2023, que havia sido distribuído para análise terminativa da CEHV, recebeu 14 emendas e já em 14/12/2023 teve aprovado o relatório apresentado pelo Senador Otto Alencar (relator). Como não foi interposto recurso para apreciação da matéria pelo Plenário, o PL foi encaminhado em 28/12/2023 para análise da Câmara dos Deputados, onde foi apensado ao PL 5751/2023, acima citado. Os PLs 1878 e 1880, ambos de 2022, tiveram aprovado na CEHV parecer pela prejudicialidade, em vista da aprovação do PL 2308/2023 em Plenário. O PL 3173/2023 foi distribuído para análise da CEHV e CMA, foi encaminhado a essa Comissão, onde aguarda relatório do Senador Otto Alencar.

O mais importante dos projetos citados acima é o PL nº 2.308, de 2023, que foi encaminhado ao Senado em 1 de dezembro de 2023. A CEHV, que já vinha analisando os demais PLs originados no Senado, aprovou em 12 de junho, requerimento de votação em urgência no Plenário, apresentado pelo relator senador Otto Alencar, que em 24/4/2024, passado, já havia apresentado a primeira versão de seu relatório.

Emendas

Proposições legislativas iniciadas na Câmara que tenham sido aprovadas no Plenário devem receber o mesmo tratamento quando chegam ao final de sua tramitação no Senado, sendo analisadas pelo Plenário desta Casa revisora. Entre 3 de maio e 19 de junho foram apresentadas 42 emendas ao PL 2.308/2023 por diversos senadores, as quais foram tratadas (rejeitadas ou aceitas, integral ou parcialmente) pelo relator que as reuniu em duas novas emendas, 43 e 44, tendo apresentado novas versões do relatório.

Finalmente, em 3 de julho, a Emenda nº 45, do senador Fernando Farias, apresentada à redação final, foi acatada pelo relator e aprovada em Plenário com o Parecer nº 102, de 2024-PLEN/SF, da Comissão Diretora, aprovando a nova redação final. Em 9 de julho o Autógrafo do PL 2.308/2023 foi encaminhado à Câmara, onde foi distribuído para análise da CME, CFT e CCJC. O deputado Arnaldo Jardim (Cidadania-SP) relatou o PL em Plenário, como relator dessas três comissões, e a redação final da matéria foi aprovada, em 11/7/2024, tendo sido o autógrafo, o PL 2.308-C/2023, encaminhado à sanção presidencial em 16/7/2024 por meio da Mensagem nº 31/2024.

Disposições

Pela ementa do PL, em 40 artigos, este institui o marco legal do hidrogênio de baixa emissão de carbono; dispõe sobre a Política Nacional do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono; institui incentivos para a indústria do hidrogênio de baixa emissão de carbono; institui o Regime Especial de Incentivos para a Produção de Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (Rehidro); cria o Programa de Desenvolvimento do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (PHBC); e altera as Leis 9.427, de 26 de dezembro de 1996, e 9.478, de 6 de agosto de 1997.

Há que se aguardar a sanção total ou parcial (com vetos) pelo Poder Executivo, cujo prazo é de 15 dias úteis, contados do recebimento da mensagem, ou seja, até 6 de agosto de 2024. Após a publicação da lei no Diário Oficial da União pela Imprensa Nacional, finalmente o país contará com um marco legal do hidrogênio verde. Porém, os demais Projetos de Lei ainda em tramitação poderão alterar ou complementar esse marco legal, assim como as agências reguladoras sensíveis ao tema: Aneel, ANA, ANM, o farão, no âmbito de suas competências.

Fonte: https://www.conjur.com.br/2024-jul-23/a-elaboracao-da-politica-nacional-do-hidrogenio-de-baixa-emissao-de-carbono-parte-1/

O Consultor de Orçamentos do Senado Federal, Luís Otávio Barroso da Graça, defende em sua dissertação a natureza jurídica no processo legislativo, em oposição à sua faceta política mais aparente, e que as violações das regras procedimentais de elaboração de normas são incompatíveis com essa caracterização.

Para embasar sua argumentação, o autor dividiu a tese em três partes. A primeira parte aborda a força normativa das regras aplicáveis ao processo legislativo, navegando por casos dos Estados Unidos e do Brasil.

A segunda trata dos mecanismos de justificação e supervisão. Argumento que existem várias razões pelas quais os legisladores devem obedecer às regras procedimentais legislativas.

E, por último, discute uma situação específica: a promulgação de decretos-leis, medidas provisórias, diretrizes executivas ou qualquer coisa similar, com força de lei, para lidar com emergências.

Acesse a íntegra da tese de doutorado: https://escholarship.org/uc/item/3xp0w140

Em artigo publicado pelo Valor Econômico, o consultor legislativo do Senado, Helder Rebouças, e o economista Alexandre Manoel, apresentaram um conjunto de sugestões para a regulamentação das emendas ao orçamento, após recente decisão do Ministro Flávio Dino, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n° 7697.

O que esperar da regulamentação das emendas parlamentares?

Por Alexandre Manoel e Helder Rebouças

A recente decisão do ministro Flávio Dino, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7697, mantida por unanimidade pelo plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), além de atribuir caráter relativo (e não absoluto) à impositividade das emendas individuais e de bancada estadual, suspendeu a execução dessas despesas até que sejam editadas regras que garantam a transparência e a rastreabilidade dos recursos.

Posteriormente, nota conjunta dos Poderes firmou consenso sobre alguns pontos que serão objeto de regulamentação, referentes à execução dessas emendas. De forma geral, isso diz respeito à evolução exponencial de um montante pago de emendas de R$ 2,4 bilhões (0,04% do PIB), em 2015, para R$ 35,8 bilhões (0,32% do PIB), em 2023.

Essa compreensão do STF sobre a impositividade e moderação na evolução das emendas foi baseada em expresso dispositivo constitucional, que condiciona a execução das despesas a prévio exame de impedimentos de ordem técnica, e reafirma, na prática, que é poder-dever do Executivo não executar despesas de emendas individuais (inclusive as Pix) e de bancadas estaduais em desacordo, por exemplo, com as prioridades das políticas públicas traçadas nos planos de governo.

Até 2014, o poder sobre o orçamento era concentrado no Executivo, de modo que os parlamentares não alinhados ao Planalto tinham dificuldades na execução de suas emendas. Consequentemente, a agenda política seguia sob controle do Executivo, com baixos incentivos às posições discordantes do Legislativo. Nesse ambiente, parlamentares de oposição tinham dificuldade de se eleger.

A natural reação a essa concentração, e o fim do financiamento privado eleitoral, levaram a novas investidas sobre o orçamento, com consequente rearranjo no ordenamento da execução orçamentária. Em que pese a evolução dos valores das emendas no tempo, qualquer comparação internacional dos nossos atuais 0,32% do PIB de emendas requer exame acurado das regras do jogo político-eleitoral de cada sistema tomado como paradigma.

A comparação com o percentual gasto na Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), por exemplo, deve levar em conta que quase 80% dos países-membros executam seus orçamentos sob um regime parlamentarista, em que o chefe de governo é nomeado pelo Parlamento e este, naturalmente, não precisa de emenda para exercer algum poder na alocação orçamentária.

Ademais, na OCDE, há também os países que possuem orçamento impositivo, como os Estados Unidos, onde o gestor público é obrigado a executar a despesa que foi determinada pelo Legislativo.

Face ao exposto e, com base na decisão da STF na ADI 7697, apresentamos a seguir um conjunto de sugestões para a regulamentação das emendas orçamentárias, como forma de contribuir no debate:

• Limitação do crescimento real das despesas das emendas aos mesmos 2,5% estipulados no arcabouço fiscal;

• Bloqueio ou contingenciamento, devidamente justificado, em igual proporção à limitação realizada nas demais despesas;

• Emendas Pix (que somaram R$ 21,3 bilhões entre 2020 e 2024): a execução dessas emendas ficaria condicionada à prévia apresentação de um projeto para a aplicação dos recursos pelo beneficiário. Ademais, a classificação dessas despesas seria a mesma adotada pela União para fins de harmonização contábil e controle pelos tribunais de contas. Por fim, os portais de transparência dos entes beneficiários e da União divulgarão amplamente as informações detalhadas dessas transferências;

• Demais emendas individuais (que somaram R$ 76,4 bilhões entre 2020 e 2024): aqui, a execução dependeria de prévio atesto formal da administração quanto a impedimentos de ordem técnica e aderência da emenda às prioridades da pasta executora. Em complemento, a ocorrência de impedimentos técnicos das emendas seria divulgada nos portais de transparência do governo e comunicada formalmente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), do Congresso. Sugere-se ainda que cada pasta apresente, em anexo ao projeto de lei orçamentária anual (PLOA), suas prioridades de despesas, como forma de colaborar na elaboração de emendas parlamentares;

• Emendas de bancadas estaduais (que somaram R$ 35,3 bilhões entre 2020 e 2024): propõe-se que a execução dessas emendas esteja condicionada ao exame prévio do Executivo quanto ao caráter estruturante da despesa. A relação de projetos estruturantes de cada Estado, apresentados pelo Executivo estadual, seria um bom roteiro para a elaboração das emendas. Importante também que seja vedada qualquer tipo de alteração nas características das emendas aprovadas no Legislativo, como forma de impedir a sua individualização ou fragmentação;

• Emendas de comissão (que somaram R$ 23,4 bilhões, entre 2020 e 2024): sugere-se que a sua execução esteja condicionada ao exame prévio do caráter nacional ou regional da despesa, vedando-se qualquer possibilidade de alteração posterior nas características das emendas aprovadas que impliquem individualização ou fragmentação.

A regulamentação deveria ainda, em conexão à transparência e rastreabilidade, adensar, na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o explícito princípio constitucional equitatividade orçamentária, a fim de vedar a execução orçamentária com fins discriminatórios, sobretudo em períodos eleitorais.

Ademais, destaque-se que mudanças mais estruturais na engenharia orçamentária brasileira poderão ser alcançadas por meio da aprovação da nova Lei de Finanças Públicas, que substituirá a sexagenária Lei 4.320, de 1964.

Concluindo, a decisão do STF mostra-nos que é possível, dentro das regras constitucionais vigentes, aperfeiçoar o ambiente institucional das emendas ao orçamento, com transparência e rastreabilidade, por meio do exame prévio e criterioso dos impedimentos de ordem técnica, cuja tônica deveria ser analisar a real aderência das emendas às prioridades do planejamento governamental e possibilitar a avaliação da efetividade dos gastos associados. Com isso, haverá moderação, maior competição política e menor ineficiência do gasto público.

Fonte: https://valor.globo.com/opiniao/coluna/o-que-esperar-da-regulamentacao-das-emendas-parlamentares.ghtml

Em texto para discussão, os Consultores Legislativo do Senado Federal, Dario Alberto de Andrade Filho, José Dantas Filho e Vinícius Machado Calixto, analisaram os impactos da Confederação do Equador que completou 200 anos no dia 2 de julho.

O movimento político-militar que se iniciou em Pernambuco e se espalhou por várias províncias do atual Nordeste no ano de 1824, foi parte dos conflitos políticos relacionados com a Independência do Brasil e a consequente criação das instituições políticas de um Estado Nacional recém-criado.

Acesse o texto na íntegra: https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td332